У российских чиновников стимулы другие: максимально избежать ответственности

Китайская загадка

Почему в России не получается сделать то, что уже 35 лет удается Китаю? Мы во многом похожи: две крупнейшие переходные экономики, практически в одно время пережившие трансформацию. Более того, в 2000-е годы модели управления экономикой и обществом в КНР и в России начали сближаться: «государственный капитализм» в экономике, господство или доминирование одной партии в политике, высокий уровень коррупции. Тем не менее в Китае, в отличие от России, даже во время кризиса 2008–2009 годов сохранились высокие темпы роста с развитием инноваций.

Одни исследователи объясняли эти различия наличием в Китае фискального федерализма при политической централизации, другие — «мультидивизионной» формой управления экономикой, при которой у регионов и компаний много автономии. Эти объяснения были вполне уместны в начале переходного периода, когда и в Китае, и в России большую роль играли экономические структуры, унаследованные от плановой экономики, а траектории реформ радикально различались. Сегодня они уже недостаточны. Перестает работать и традиционный тезис о дешевизне рабочей силы в Китае.

На мой взгляд, объяснение может крыться в тех стимулах, что сложились в системе госуправления в РФ. После значительного ограничения политической конкуренции в 2000-е годы основным драйвером развития стала конкуренция бюрократическая. Следствием этого стал бурный рост регулирования. По данным Минэкономразвития, в 2003–2012 годах только на федеральном уровне было принято свыше 180 тысяч новых нормативно-правовых актов. Это регулирование отличалось избыточностью и противоречивостью: часто в действие вводились нормы и требования, которые нельзя было выполнить одновременно. В итоге этот рост регулирования стал одним из факторов усиления коррупции на нижних уровнях «вертикали власти».

Но до кризиса 2008–2009 годов коррупция не воспринималась высшими представителями власти как значимая проблема. Ситуация стала меняться в момент кризиса и в особенности после политических протестов декабря 2011 года, фундаментальной причиной которых была неэффективность разросшегося госаппарата и качество его работы.

Борьба с коррупцией была официально объявлена одним из приоритетов для федеральных властей, причем явный акцент был сделан на «административные методы», включая расширение полномочий контрольных органов (Счетная палата, Генпрокуратура, ФСБ) и рост числа проверок. Следствием стало возросшее число уголовных дел, в т.ч. против высокопоставленных чиновников — вице-губернаторов, региональных министров, заместителей федеральных министров, отдельных губернаторов.

Активисты и коррупционеры

Как это возросшее административное давление повлияло на поведение чиновников?

В любом госаппарате можно выделить три типа чиновников:

1) активные добросовестные (пришедшие на госслужбу для «служения обществу» и ориентированные на карьерное продвижение);

2) активные коррумпированные (пришедшие на госслужбу для достижения частных интересов);

3) пассивные (для которых на госслужбе важны социальные гарантии и стабильность и которые следуют действующим правилам, не проявляя инициативы).

Эффективность госаппарата, а в странах типа России и Китая и экономическое развитие сильно зависит от доли чиновников первого типа на верхних и средних этажах управленческой иерархии. Проявление инициативы в госаппарате часто может быть связано с нарушением тех или иных формальных правил или процедур. Это риск для чиновника, который увеличивается, если борьба с коррупцией сводится к усилению контроля за соблюдением формальных правил, за «целевым использованием бюджетных средств». Если начальство закрывает глаза на мелкие нарушения отдельных регламентов, а за достижение экономических результатов чиновника ждет карьерный рост, это компенсирует ему риск санкций. Если таких «позитивных» стимулов для добросовестных активных чиновников не возникает, то они скорее предпочтут стать «пассивными исполнителями».

Для коррумпированных чиновников ужесточение проверок по идее должно приводить к уменьшению числа взяток. Но те, кто по-прежнему придерживается коррупционных стратегий, могут компенсировать свои риски через рост размера взятки. Это и происходит в России по данным обследования BEEPS, которое проводят ЕБРР и Всемирный банк в странах с переходной экономикой. Если в 2008 году о необходимости неформальных платежей и подарков при работе по госконтрактам в России сообщали больше 40% фирм-респондентов, то в 2011 году — меньше 30%. При этом оценки среднего размера «отката» выросли на треть, с 11 до 15% от суммы контракта.

Но у ужесточения контроля есть и другой эффект. Чиновники начинают требовать от бизнеса полного соблюдения всех требований в своей сфере. При этом чиновники сознают, что часто выполнить их все невозможно, но, опасаясь попасть под подозрения в коррупции, они не готовы брать на себя ответственность за отступление от этих требований. В результате бизнес — особенно молодые и растущие компании, которым нужны новые разрешения и лицензии — сталкивается с эффектом «итальянской забастовки», когда все делается по правилам, и в итоге все процессы встают. Именно это, на мой взгляд, одна из причин трехкратного (по отношению к изначальным прогнозам) замедления темпов экономического роста в России до 1,3% в 2013 году — до всех событий на Украине, западных санкций и падения цен на нефть.

Это не означает, что с коррупцией бороться не надо. Вопрос в том, как это делать. И здесь стоит поговорить о китайском опыте.

Стимулы для чиновников и экономический рост

Исследователи Андрей Шлейфер и Роберт Вишны выделяли два вида коррупции: децентрализованную и централизованную. Децентрализованная характерна для «несостоявшихся государств» (failed states) в Африке, а также России 1990-х годов, а централизованная — для Филиппин времен Маркоса и СССР, а также КНР и современной России. Централизованная коррупция наносит обществу меньше ущерба, потому что введена в определенные рамки, высшая власть с помощью административного контроля подавляет низовую коррупцию. Но расширение контроля может подавлять любую инициативу и вести к стагнации. Как этого избежать?

Многие исследования, проведенные в Китае, показывают, что карьерное продвижение региональных чиновников во многом зависит от поддержания высоких темпов экономического роста, привлечения в регион частных и иностранных инвестиций.

Другой элемент китайской модели — введенная Дэн Сяопином практика регулярной смены «поколений руководителей». На высшем уровне это обновление кадров происходит каждые 10 лет, на низших уровнях — даже интенсивнее. При демонстрации экономических успехов чиновника может ждать повышение, а при их отсутствии — понижение или снятие с должности.

Система «двух ключей»

Но относительная свобода рук означает и широкие возможности для коррупции. Поддерживать баланс между нарушениями правил «в интересах дела» и ради личной выгоды позволяет система «двух ключей». Каждой территорией (провинция, префектура, уезд) управляют два функционера — секретарь комитета КПК и губернатор или мэр. Каждый из них встроен в свою «вертикаль власти». Партийный секретарь обладает контрольными полномочиями по отношению к губернатору (мэру), но наравне с ним несет ответственность за развитие территории.

Благодаря этой системе китайские чиновники готовы идти на эксперименты и брать на себя ответственность за отступления от формальных правил. Наличие «контролера» из соседней вертикали снижает риски коррупции, а его ответственность за конечный результат уменьшает издержки «проверок ради проверок».

«Система двух ключей» — не китайское, а советское изобретение. Но, во-первых, в СССР ее задачей был не экономический рост как таковой, а выполнение государственного плана. Советская модель строилась на отрицании рынка, в ней отсутствовали механизмы проверки реального выполнения плана, и было много возможностей для манипулирования отчетными показателями.

Во-вторых, в СССР не было формально закрепленной практики обновления кадров. При Сталине такое обновление происходило в результате «партийных чисток» и массовых репрессий. При Хрущеве отправка на пенсию сталинских функционеров высвобождала вакансии для тех, кто успешно выполнял планы. В 1961 году Хрущев внес в Устав КПСС пункт о том, что каждый партийный секретарь (кроме первого секретаря ЦК КПСС) может находиться на своем посту не более двух пятилетних сроков. Но после прихода к власти Брежнева эта практика не получила развития, что стало одним из факторов застоя.

В сегодняшней России ключевые контрольные функции сосредоточены в администрации президента, где также принимаются основные кадровые решения. А основные экономические решения принимаются на уровне правительства, губернаторов и их администраций. В регионах также есть главные федеральные инспектора и территориальные органы федеральных ведомств (включая силовиков). На первый взгляд, это две параллельные вертикали, сходящиеся наверху.

Однако в контрольной вертикали есть дополнительное звено — полпреды президента в федеральных округах, которые сыграли существенную роль в восстановлении контроля над регионами (прежде всего над силовыми структурами). По факту полпреды и их аппарат несут ответственность за общую стабильность и безопасность в регионах округа, играют существенную роль в назначении региональных силовиков, могут контролировать их деятельность (включая неформальные рентные потоки). Однако они не несут реальной ответственности за экономические результаты регионов округа.

При этом федеральные контрольно-надзорные органы имеют свою «палочную отчетность»: их деятельность оценивается по числу проведенных проверок, суммам взысканных штрафов, числу уголовных дел и т.д. В ходе текущего усиления борьбы с коррупцией от них ожидалось «повышение результативности» — больше выявленных коррупционных преступлений и возбужденных уголовных дел — вне зависимости от того, как это влияет на проверяемые ведомства или региональные администрации. В итоге стимулов к проявлению инициативы стало еще меньше.

Надежда на добросовестных

Сегодня не видно предпосылок для демократизации российской модели управления экономикой и обществом. А значит, искать ресурсы для развития придется в рамках существующей модели, опираясь на активных добросовестных чиновников, способных обеспечивать экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест.

Для этого в том числе нужно ограничить давление на добросовестную часть бюрократии, в том числе со стороны силовиков. Для этого нужно формализованное взаимодействие между региональными властями и территориальными органами федеральных ведомств в регионах с привязкой оценки работы последних к экономическому и социальному развитию региона. Координировать такое взаимодействие могли бы полпреды президента. Для бизнеса и организаций госсектора это снизит риски и издержки регулирования, повысит стимулы к инвестициям.

Впрочем, это технократическое решение не снимает вопрос о видении будущего, лежащего в основе новой модели развития. Без такого согласованного видения будущего, принимаемого обществом и элитами, не получится преодолеть накопившиеся негативные ожидания и выйти из экономической стагнации.

— Андрей Яковлев
директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Карьера китайских чиновников зависит от того, удается ли им поддержать экономический рост в своем регионе.